農(nóng)村土地承包法修正案草案解讀

      扒谷機(jī)廠(chǎng)家農(nóng)村土地承包法修正案草案解讀2017年10月31日上午，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議的全體會(huì)議上，受全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委托作了關(guān)于《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案）的說(shuō)明。

　　修改農(nóng)村土地承包法的背景 

　　實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是農(nóng)村改革的重大成果，是我國(guó)憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村土地承包法自2003年施行以來(lái)，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，發(fā)揮了重大作用。

　　黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革提出一系列方針政策。黨的十九大報(bào)告明確提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況看，隨著富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類(lèi)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包，多元經(jīng)營(yíng)”格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化及科技進(jìn)步等，都對(duì)完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。把實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，是修改農(nóng)村土地承包法首先要考慮的問(wèn)題。適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國(guó)情的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點(diǎn)。

　　2015年，修改農(nóng)村土地承包法列入第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，由全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)牽頭，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)參與。在修改過(guò)程中，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)作了廣泛深入的調(diào)查研究，認(rèn)真聽(tīng)取基層干部和農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，先后多次征求31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)及專(zhuān)家的意見(jiàn)。在反復(fù)研究論證的基礎(chǔ)上，形成了農(nóng)村土地承包法修正案草案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案）。

　　農(nóng)村土地承包法修改的主要內(nèi)容 

　?。ㄒ唬╆P(guān)于“三權(quán)分置”

　　習(xí)近平總書(shū)記指出，“要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶(hù)在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。為此，草案規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，為了加強(qiáng)對(duì)土地承包權(quán)的保護(hù)，草案規(guī)定，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。

　　為確保實(shí)行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途，草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用，用于土地耕作，連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　按照習(xí)近平總書(shū)記2016年4月25日在農(nóng)村改革座談會(huì)上關(guān)于“建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度”的精神，以及與民法總則、物權(quán)法、農(nóng)業(yè)法等法律相銜接，草案保留了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念。土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。

　?。ǘ╆P(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變

　　穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，核心是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。為此，草案規(guī)定，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期，草案規(guī)定，耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)三十年。

　?。ㄈ╆P(guān)于承包地的個(gè)別調(diào)整

　　實(shí)踐中，對(duì)因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問(wèn)題，一些地方尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，因地制宜，分類(lèi)施策，在堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善解決矛盾糾紛。為進(jìn)一步規(guī)范對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的耕地和草地的適當(dāng)調(diào)整，草案劃定了紅線(xiàn)：必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。鑒于各地情況差異較大，草案授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。

　?。ㄋ模╆P(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保

　　賦予第三方經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的一個(gè)重要內(nèi)容。草案規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)；第三方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案后可以再流轉(zhuǎn)。

　?。ㄈ珖?guó)人大農(nóng)委法案室提供）

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關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保。規(guī)范性文件規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都可以向金融機(jī)構(gòu)抵押擔(dān)保融資。鑒于實(shí)踐中抵押擔(dān)保融資的情況復(fù)雜，操作方式多樣，加之各方面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)分歧較大，草案使用了“融資擔(dān)?！钡母拍睿说盅汉唾|(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問(wèn)題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。草案規(guī)定，承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。第三方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

　?。ㄎ澹╆P(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股

　　為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的精神，草案增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的規(guī)定。鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)尚處于探索階段，實(shí)踐中的做法也不盡相同，為此，草案只作出原則性規(guī)定，具體可依實(shí)踐發(fā)展需要再由行政法規(guī)規(guī)范。

　?。╆P(guān)于維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)益

　　黨的十八屆五中全會(huì)決定提出，維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。為此，草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶(hù)的情況也十分復(fù)雜，按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案規(guī)定，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件，是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶(hù)，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益，為政策適時(shí)調(diào)整留出了空間。

　?。ㄆ撸╆P(guān)于保護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益

　　為了更好地保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益，借鑒一些地方開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的做法，草案規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)應(yīng)當(dāng)將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入，進(jìn)一步明確了婦女應(yīng)該享有的土地承包權(quán)益。